PARA RÖPORTAJ/ HÜLYA GENÇ SERTKAYA Rekabet Kurumu, geliştirecekleri algoritma sistemiyle pazarda "ihlallerin" önünü kesecek. Rekabet Kurumu uzmanlarınca geliştirilecek "algoritma sistemi" ile ihlale yürüyen sektörler önceden tespit edilecek. İhlal gerçekleşmeden yapılan ön tespitler, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına raporlanarak, pazarda ihlale yürüyen süreç engellenecek. Dünyada örneği olmayan, uzun soluklu bu çalışmanın ilk modellemesi 2023 Eylül'de oluşturulacak. İlk net sonuçların alınması ise bir yılı bulacak. Vatandaşların hayatına direkt ve dolaylı tesir eden tüm iktisadi faaliyetlerin radarlarında olacağını söyleyen Rekabet Kurumu Başkanı Birol Küle, yeni rekabet sorunlarının, bunların en düşük maliyetle çözümü için sektör incelemelerinin ve savunuculuk çabalarının da yoğun bir şekilde devam edeceğini vurguladı. Dijital pazarda rekabet şartlarının tesis edilmesine yönelik bir düzenlemeye şiddetle ihtiyaç olduğunun altını çizen Küle, bu konuda hazırlıkları tamamladıklarını, 28. Dönemde Meclis'ten bu konuda bir yasal düzenleme beklediklerini kaydetti. PARA Dergisi'nin sorularını yanıtlayan Birol Küle, Rekabet Kurumu'nun gündeminde 64 soruşturma ve 23 ön araştırmanın bulunduğunu açıkladı. Küle, bu yıl gıda, beyaz eşya, özel okullar ve işgücü piyasasına yönelik soruşturmaların tamamlamasının beklendiğini kaydetti.
-Rekabet hukukunun son yıllarda güncel gündem maddelerinden biri olmasının nedeni nedir?
Ülkemizde ve dünyada rekabet hukukunun son yıllarda daha göz önünde olmasının başlıca sebebi, rekabeti bozan davranışların ve konsolide yapıların artması. Son 10 yılda, rekabet hukukunun daha etkin kullanıldığını söyleyebiliriz. Savunuculuk vazifemiz kapsamında arka planda uzun süre emek harcayarak hazırladığımız sektör incelemelerimiz ve diğer yayınlarımız, kurumsal öğrenmede en önemli silahlarımızdan. Soruşturmalar ve diğer hukuki uygulamalar için de bu araştırmalarımız ciddi kaynak teşkil ediyor. Ne kadar fazla isabetli ve zamanlı müdahaleyi başarırsak sağlıklı piyasa yapılarına o kadar maliyetsiz katkı yaparız. Son 20 yılda pek çok ekonomide ve dolayısıyla sektörde konsolidasyonun artması ve oligopol dediğimiz az oyunculu yapıların daha yaygınlaşması rekabet hukukunun uygulama alanlarını genişletti. Bunun yanında teknolojik gelişmelerle birlikte yeni piyasaların ortaya çıkması, uzun süre regülasyondan bağışık bırakılan piyasalarda arzulanmayan giriş engelleri de yine rekabet hukukunu ön plana çıkardı. Bir başka önemli trend de küresel ölçekte sağlık, iklim, finans gibi çeşitli ve birbirini etkileyen bunalımların piyasalara yansıması. Politika meselelerini daha karmaşık hale getirmesi. Burada en önemli gelişme, geleneksel olmayan piyasa yapılarının ortaya çıkması ve inovasyon odaklı rekabetin klasik piyasaları hızla dönüştürmesi. Özellikle dijitalleşmenin hızlanmasıyla beraber inovasyon-rekabet dengesinde de arzulanmayan bir yapı oluştu. Pek çok alanda yapısal ve davranışsal anlamda rekabeti sekteye uğratan unsular ortaya çıktı. Dijital piyasalar yapı itibarıyla ağ etkileri başta olmak üzere birtakım dışsallıklarla karakterize olduğundan yeni ihlal tipleri söz konusu oldu. Bir anlamda dijitalleşmenin hızlanmasıyla rekabet hukuku daha fazla görünür oldu.
-Rekabet Kurumu, insan kaynakları ve sahip olduğu teknolojik altyapı açısından ne durumda?
İçinde bulunduğumuz dijital bağlam rekabet ihlali potansiyelinin arttığı bir yapıya işaret ederken, kurumsal teknik ve mesleki altyapımızı güçlendirmemiz bir tercihten ziyade bir vazife. Dijital teknolojilerin kartelleşme aracı olarak kullanılması, algoritmaların opak yapılarının pek çok sömürücü ve dışlayıcı davranışı gölgelemesi, "veri"nin hacmi yanında çeşitliliği ve hızının da artmasıyla yerleşik oyuncuların ekosistem seviyelerinde aşırı büyümeleri rekabet hukuku rejimlerinde teknolojik uzmanlığı da bir zorunluluk haline getirdi. Üstelik dijital araçlar yalnızca yenilikçi piyasalarda değil klasik piyasalarda da ihlalleri kolaylaştırma, örtme açısından ön planda artık. Kurum olarak elbette tüm yöntemlerimizi, teknik altyapımızı zenginleştirmeye devam ediyoruz. Rekabet Kurumu olarak bilgi teknolojilerine hem donanım hem de beşeri sermaye olarak çok ciddi yatırım yaptık. Algoritma incelemesi gerçekleştiren çok ender ülkelerden biriyiz. Bir platform soruşturmasında ilk algoritma incelemesini gerçekleştirdik. Beşeri sermaye olarak da çok ciddi bir gücümüz var. Rekabet Kurumumuzda bilişim teknolojileri dairesini kurduk. Son üç buçuk yılda 170 uzman yardımcısı aldık. Şimdi onların eğitimine odaklandık.
-Kurumun, devam eden kaç soruşturma ve ön araştırması var? Bu yıl da gündeminizde çok ses getiren, geniş kitleleri ilgilendiren dosyalar olacak mı?
Rekabet Kurumu, 2022'de 47 soruşturma başlattı ve önceki yıldan devredenlerle birlikte 54 soruşturmayla devam etti. Bu soruşturmalarda taraf sayıları artış gösteren dosyalarımız oldu. Son yıllarda açılan soruşturmalar, gıda, sağlık, hizmet sektörleri ve dijital platformlarda yoğunlaşıyor. Bunu, hızlı tüketim malları, enerji ve dijitalde yoğunlaşma yaşanıyor şeklinde de ifade edebiliriz. Geçmişten çok farklı değil. Gelecekte de bu üç alan ön plana çıkacak. Rekabet Kurumu'nun hâlihazırda devam eden 64 soruşturması bulunuyor. Gıda, beyaz eşya, özel okullar ve işgücü piyasasına yönelik soruşturmalarımız 2023 yılı içinde sonuçlanır diye düşünüyorum. Rekabet hukukunun en temel vazifesi toplumsal refahı en çoklaştırmak. Dolayısıyla toplumu yakından ilgilendiren dosyalarımız her zaman vardı ve olmaya devam edecek. Soruşturmalarımızın büyük bölümü şikâyetlerle açılıyor. Bunun yanı sıra resen başlattığımız soruşturmalarımız da var. Ayrıca Kurumun gündeminde "dijital ve hızlı tüketim" alanlarında başlatılmış 23 ön araştırma dosyası bulunuyor. Bu arada Rekabet Kurumu, 2022'de 245 birleşme/devralma işlemini karara bağladı ve ikisine koşullu izin verdi. Geçtiğimiz yıl rekabet ihlali bakımından 78 dosya tamamlandı. 2022'de 1.73 milyar TL toplam idari para cezası verildi. Burada en büyük payı gıda, bilişim, tarım ve sağlık sektörleri aldı.
-Rekabet Kurumu'nun soruşturma dosyalarında yasal süreçlerin kısaltılmasına yönelik attığı ve atacağı adımlar neler?
Bizim ihlal çerçevesinde incelemeye başlamamız ancak piyasa bozulduktan sonra başlıyor. Pazardaki bir ihlale yönelik şikâyetler, Rekabet Kurumu'na ancak piyasayı bozucu etkiler ortaya çıktıktan sonra geliyor. Buna kabaca altı ay, bir yıl diyebilirsiniz. İlk inceleme, ön araştırma, ardından soruşturma, savunma, raporlama vb. yasal süreçler izleniyor. Kısacası pazardaki problemin ardından bizim karar verme sürecimiz iki buçuk yılı buluyor. Evet, kararlarımız caydırıcı ve etkin, ama bu süre içinde pazardaki problem devam edebiliyor. Hatırlanacağı üzere 2020'de yapılan yasal değişiklikle uzlaşma ve taahhüt mekanizması getirdik. Söz konusu düzenleme, bu süreleri çok daha erkene alan bir takım imkânlar; araçlar getirdi bize. Ancak bizim teşebbüsle anlaşabildiğimiz konularda taahhüt ve uzlaşma söz konusu olabiliyor. Taahhüt ve uzlaşmanın olmadığı durumlarda; soruşturma süreci yine yaklaşık iki buçuk yılda tamamlanıyor. Bu süreler bütün dünyada daha da uzun. Hatta soruşturmaların süresi açısından en erken karar alan birkaç rekabet otoritesinden biriyiz. Biz bir çalışma başlattık. Rekabet hukukunun pazarda rekabetçi endişelerin tespit edilmesinde dikkate aldığı "pazar payları, karlılıklar" gibi parametrelerden yola çıkarak, bir algoritma çalışması yapıyoruz. İstiyoruz ki; seçilmiş belirli piyasalarda fiyat oluşum süreçlerini modelleyelim ve böylelikle hem geriye dönük olası rekabet sorunlarını hem de fiyatlarda ileriye dönük riskleri gözlemleyelim. İhlalin komplikasyon olarak karşımıza çıkardığı parametrelerle ilgili bir modelleme yapalım ve bu modellemeyle henüz ihlal başlamadan pazarda ihlale yönelik ön tespitlerde bulunabilelim. Bu bizim rekabet savunuculuğu hizmetlerimizden olacak. İhlal gerçekleşmeden yapılan ön tespitler, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına raporlanarak, pazarda "ihlale yürüyen sürecin" önü kesilecek. 2023 Eylül'de ilk modellemeyi oluşturmayı planlıyoruz. Uzun soluklu bu çalışma önce birkaç sektörle başlayacak. Ardından net sonuçlar almamız bir yılı bulabilir. Sistemin ise iki yıl içinde devreye girmesi bekleniyor. Dünyada bu sistemi daha önce uygulayan bir rekabet otoritesi olmadığını da hatırlatmak isterim.
-Rekabet Kurumu'nun geçtiğimiz Nisan'da kamuoyu ile paylaştığı "Dijital Dönüşümün Rekabet Hukukuna Yansımaları" başlıklı çalışmada, öne çıkan en önemli noktalar neler oldu?
Son dönemde dijital pazarlarda özellikle yerleşik platformların sahip oldukları pazar gücünü kötüye kullanmalarına yönelik çok sayıda inceleme yaptık, karar aldık ve gördük ki, dijital pazarların, geleneksel pazarlardan farklı ve karmaşık bir yapısı ve işleyişi var. Bu pazarlar, ilk girenin büyük avantaj sağladığı, yüksek yatırım maliyetleri gerektiren, ölçek ve kapsam ekonomileri nedeniyle belirli bir büyüklükte faaliyet göstermenin gerekli olduğu; ağ etkileri sebebiyle bir dijital platformu kullanan sayısı arttıkça platformun daha fazla kullanıcı çektiği ve büyük veriye sahip olan şirketlerin önemli bir avantaj sağladığı pazarlar. Bu özelliklerin etkisiyle teşebbüsler hızlı şekilde olağandışı büyüklüklere ulaşabiliyorlar, pazar çok hızlı değiştiği için klasik rekabet hukuku araçlarıyla yapılan müdahalelerde geç kalınmış olunabiliyor ve ihlalin etkilerini geriye dönük ortadan kaldırmak mümkün olmuyor. Bu hususlar, ilgili pazarın tanımlanmasını, teşebbüslerin pazar gücünün doğru şekilde tespit edilmesini, ihlal konusu davranışın doğru şekilde ortaya konulabilmesini ve nihai olarak da ortaya konulan ihlale ilişkin bir çözüm bulunmasını zorlaştırıyor. Eylemin anlaşılabilmesi ve müdahalenin zamansal açıdan planlanabilmesi, dijital pazarlar bakımından kolay olmayabiliyor. Bu pazarlarda yapılacak geç bir müdahale, pazarın kapanmasına, yapılacak erken bir müdahale ise pazardaki teşebbüslerin inovasyon ve yatırım güdülerinin baltalanmasına sebep olabilir. Bu pazarlarda alışılmadık farklı ihlal türleriyle karşılaşabiliyoruz. Örneğin; pazaryerindeki arama sonuçlarınız manipüle edilebilir. Size adil olmayan, kendini ya da başka satıcıları kayıran sonuçlar gösterilebilir. Sizden gereğinden fazla aşırı veri talep edilebilir. Verileriniz amacı dışında kullanılabilir. Platformlar kendisine ekonomik olarak bağımlı olan taraflara adil olmayan koşullar getirebilir. Rakip platformların aynı anda kullanılması engellenebilir. Reklamların gösterim şekli ve yoğunluğu, yüksek komisyon oranları, kendi ürün ve hizmetlerinin daha avantajlı sunulması gibi sayısını artırmanın mümkün olduğu yöntemler ile rekabete zarar verilebilir.
-Peki, dijital dönüşüm odağında yakın gelecekte rekabet hukuku ve politikaları nasıl şekillenecek? Mevzuat hazırlığı gündemde mi?
Dijital pazarda rekabet şartlarının tesis edilmesine yönelik bir düzenlemeye şiddetle ihtiyacımız var. Yaklaşık iki sene önce bu alana tamamlayıcı nitelikte düzenlemeler getirilmesinin gerekliliğini üzerine başlattığımız çalışmaları tamamladık. Çıktısı da bahse konu bu çalışma oldu. 28. Dönemde Meclis'imizden bu düzenlemeyi yasalaştırmasını bekliyoruz. Bu çalışmada detaylı bir şekilde geçmiş tecrübelerimizden de yola çıkarak dijital pazarlardaki rekabet sorunlarını derinlemesine ele aldık ve düzenleyici politika önerilerimizi ortaya koyduk. Ele aldığımız sorunlar; örneğin büyük dijital platformlar bakımından veri toplanmasına ve kullanımına yönelik endişeler, kendi ürün veya hizmetlerini kayırma uygulamaları, ürün veya hizmetler arasında bağlama yapılması, münhasırlık ve en çok kayrılan müşteri koşulu getirilmesi, haksız ticari koşullar getirilmesi, şeffaflık eksikliği gibi sorunlar. Çok detaylı bir çalışma oldu, çok ciddi bir literatür taraması yaptık, bu sorunlara yönelik yurt dışında alınan kararları detaylıca inceledik.
-Dijital reklamlara düzenleme gelecek mi?
Çevrim içi reklamcılık, biliyorsunuz çok hızlı büyüdü ve maalesef bugün gelinen noktada sektörde çok konsolide bir yapı ortaya çıktı. Pek çok piyasaya nüfuz eden potansiyel kısıtlar var. Kurumumuz bu konudaki çalışmalarını sürdürüyor. Yakın zamanda çevrim içi reklamcılık sektör incelememizi tamamlayarak ön raporumuzu kamuoyu görüşüne açtık. Buradaki en büyük sorun bilgi asimetrisi, şeffaflığın olmayışı; bu eksiklik, çok taraflı bu pazarın tüm tarafları için söz konusu. Bu pazarda hem arama motoru hem sosyal medya kategorilerinde güçlü küresel oyuncular bulunmakta, tedarik zincirinin işleyişine, açık artırmanın işleyişine, fiyatlandırmaya ve hizmetin ölçümü ve doğrulanmasına yönelik şeffaflık sorunları bulunmakta ve bunlar pazarın tüm tarafları üzerinde etki doğurmakta. Dijital piyasalara yönelik hazırladığımız çalışma taslağında dijital reklam konusu spesifik olarak ifade edilmese de bu konuda reklamı da kapsayacak bir çalışma söz konusu.
-Mobil ekosistemlere yönelik sektör araştırmasına neden ihtiyaç duyuldu? Gündeminizde hangi sektör araştırmaları var?
Mobil akıllı cihazlarla birçok işimizi hızlı ve kolay hallediyoruz. Bu cihazlar, hayatımızın vazgeçilmez bir parçası haline geldi. Mobil ekosistemlere yönelik sektör incelemesi ile rekabet karşıtı uygulamaların, sömürücü davranış ve stratejilerin mevcudiyeti ve derecesi araştırılıyor. Çalışmalar devam ediyor. Mobil ekosistem dışında Rekabet Kurumu'nun üzerinde çalıştığı sektör araştırmaları arasında akaryakıt piyasası, çevrim içi reklamcılık hizmetleri, ilaç sektörü, otomotiv sektörü, düzenli hatlar konteyner-liman hizmetleri ve deprem bölgesi yer alıyor. Şunu da hatırlatmak isterim; sektör araştırmalarından soruşturma konuları çıkabilir. Örneğin çevrim içi reklam araştırma raporumuzdan bir soruşturma çıktı.
-Kırmızı etteki fiyat artışları konusunda neler yapıyorsunuz?
Sektörü hem yatay hem de dikey ilişkiler bakımından kapsayan bir inceleme başlatıldı. Arz-değer zincirinde yoğunlaşma olan aşamalardaki yapısal sorunlar yanında fiyatlama davranışlarını da analiz ediyoruz. Ayrıca çok sayıda şikâyet üzerine başlattığımız bir soruşturma da bulunuyor. Süreç devam ediyor.
"Ürünlere makul fiyatlarda erişmek, işleyen piyasalarla mümkün"
Rekabet Kurumu Başkanı Birol Küle, rekabet hukukunun etkin uygulanmasının nihai tüketiciler ve işletmelerin güçlendirilmesi için kritik olduğu görüşünde. "Piyasalarda tercih yapabilmek, ürün ve hizmetlere makul fiyatlarda erişebilmek, yeniliklerden fayda sağlamak, ancak işleyen piyasalarla mümkün" diyen Küle, düz oyun alanı kadar rekabetin "süreç" olarak korunması ve geliştirilmesinin de iyi işleyen piyasaların temeli olduğunu kaydetti. Küle, "Suni giriş engellerinin tesisini ve sömürücü uygulamaları önlemek, inovasyon-yoğun sektörlerde dinamizmi korumak, dinamik etkinliğin esas kaynağı olan iş zekâsı ve girişimci ruhun kazananı belirleyen olmasını sağlamak, bu bağlamda rekabet hukukunun en önemli katkıları. Biliyorsunuz piyasaların toplumsal ilerlemeye dönüşmesi için mevcut kaynakların etkin tahsisi ve üretkenliğin yanında dinamizmin norm olmasını sağlamamız gerekiyor" dedi.
Start-up devralma ve birleşmeleri yakın takipte
Rekabet Kurumu, start-up devralma/birleşmelerini yakın takipte. Yerleşik şirketlerin kendilerine rakip olabilecek start-up'ları "öldürücü devralmalarla" devre dışı bıraktığını vurgulayan Başkan Küle, şunları kaydetti:
"Eğer start-up'lar öldürücü devralmalarla etkisiz hale getirilmeseydi, bugün kullandığımız teknolojinin çok ama çok ötesinde bir teknoloji kullanıyor olurduk. Biz zaten dijital sektördeki devralmaları tam anlamıyla mercek altına aldık. Önceki yıl Mart 2022'de yaptığımız tebliğ değişikliğiyle devre konu start-up'ların birleşme ve devralmalarını da ciro eşiğini kaldırarak, bağımsız bildirim kapsamına aldık. Rekabet Kurumu olarak bir start-up'un öldürücü bir devralmayla yok edilmesini istemiyoruz. Bu nedenle birleşme ve devralmalar öncesinde start-up'ların bize gelmesini istedik."
Beş yıllık stratejik plan hazırlanıyor
Rekabet Kurumu, 2024-2028 yıllarını kapsayacak stratejik planın çalışmalarına başladı. Rekabet Kurumu Başkanı Birol Küle'nin açıklamalarına göre stratejik plana yönelik ilk dış paydaş çalıştayı, sektördeki teşebbüs, kurum ve kuruluş, tüketici dernekleri temsilcileri, hukukçular ve akademisyenlerin katılımıyla geçen hafta (8-9 Haziran) gerçekleştirildi. Küle, "Stratejik planlama Kurumumuz bakımından önümüzdeki beş yıllık politikaların oluşturulması, rekabet hukukunun etkin bir şekilde uygulanması, rekabet bilincinin geliştirilmesi ve yaygınlaştırılması, piyasalardaki aksaklıkların tespit edilerek bu aksaklıklara yönelik politikalar geliştirilmesi, insan kaynağının niteliği ile kurumsal kapasitenin artırılması gibi konular bakımından önemli bir süreç. Bu süreçte yapılan dış paydaş analizi ise iyi yönetimin kriterleri arasında sayılan katılımcılığın sağlanmasının en önemli araçlarından birini oluşturuyor" dedi.
